Regras e contexto: as reformas da Constituição de 1988

Abstract

INTRODUÇÃOP or que mudam as instituições e por que, como e em que matérias ocorreram mudanças na Constituição de 1988? Explicar mudanças institucionais tem sido reconhecido como uma das questões empí-ricas e teóricas mais complexas. Ademais, constituições são consideradas instituições (regras) desenhadas para serem duradouras, estáveis e pouco suscetíveis a mudança. A Constituição brasileira de 1988 e suas 62 emendas (56 emendas constitucionais e seis de revisão) oferecem ao pesquisador a rara oportunidade de analisar por que e em que direções ocorreram tantas mudanças nesses vinte anos de vigência, ou seja, desde sua promulgação, a Constituição foi emendada a uma taxa média anual de 3,1 emendas.Este artigo busca respostas para essa questão analisando-a por meio de um partido analítico que conjuga as contribuições da literatura sobre mudança institucional com hipóteses de uma teoria sobre emendas constitucionais. Do ponto de vista empírico, os testes de hipóteses sobre por que ocorrem mudanças institucionais e sobre emendas às constituições ainda são escassos e apresentam conclusões divergentes. No caso das reformas à Constituição de 1988, ainda existem poucos estu- 791* Agradeço a Flávio Fontanelli, a Eduardo Marques e a um dos pareceristas anônimos da revista DADOS os excelentes e pertinentes comentários.

Construção democrática e modelos de Constituição

“…É fato que, como demonstra Souza (2008), no seu exame do caso brasileiro, mudanças na conjuntura política e ciclos eleitorais podem fornecer estímulos adicionais ao processo de emendamento e este dependerá igualmente do tipo de coalizão que cada governo lograr alcançar entre partidos no Legislativo, mas aqui estamos em busca de um modelo analítico mais parcimonioso com vistas à realização de testes comparativos. Assim, consideramos que são três as variáveis importantes para determinar a medida em que os atores políticos eletivos se ocupam de modificar a Constituição ao implementar as agendas de governo: (1) a taxa de policies na Constituição; (2) o grau de dificuldade de emendamento constitucional; e (3) a existência ou não do controle constitucional das leis -a cargo do Judiciário ou de tribunais constitucionais -e o grau em que é praticado pelos órgãos responsáveis.…”

“…Há análises diversas dessa que elaboramos aqui, como a de Melo (2007a), para quem a "hiperconstitucionalização" (no caso brasileiro) não representa um veto point adicional no sistema político, ou a de Souza (2008) (Sen, 2000:334-336), elevando assim os custos de transação do processo governamental ordinário.…”

Processo legislativo e emendamento constitucional no Brasil pós-1988

“…Melo também faz referências à falta de uma agenda política própria do governo Lula, que o levaria a reformas no marco constitucional. Porém, ele não chega a traçar uma relação causal entre agenda macroeconômica e emendamento constitucional, como faz Souza (2008). Isso ocorre porque os dois autores possuem teorias distintas para a formação da agenda de reformas, que traria emendas à constituição.…”

“…Isso ocorre porque os dois autores possuem teorias distintas para a formação da agenda de reformas, que traria emendas à constituição. Para Souza (2008) a formação da agenda é muito mais estrutural, e ditada por choques econômicos externos aos atores, fruto da combinação de uma constituição originalmente anacrônica em um cenário de profundas mudanças "neoliberais". Para Melo (2007), a formação de agenda é contingente aos próprios atores, e ao grau de coerência da coalizão partidária que dá sustentação ao governo.…”

“…Para Melo (2007), a formação de agenda é contingente aos próprios atores, e ao grau de coerência da coalizão partidária que dá sustentação ao governo. Por isso que o "excesso" de agenda é o que causa altas taxas de emendamento durante o governo FHC e nos primeiros anos do governo Lula (Souza 2008); e que a "falta" de uma agenda distinta da anterior é o que causa o arrefecimento do ímpeto reformista nos anos 2000 (Melo 2007). É possível chegar ao mesmo tipo de teorização analisando o trabalho de Arretche (2009), que tangencia o tema da relação entre sistema político brasileiro e emendamento da Constituição de 1988.…”