Inovação institucional e resistência corporativa: o processo de institucionalização e legitimação do Conselho Nacional de Justiça

Abstract

O artigo analisa as estratégias de institucionalização e legitimação do Conselho Nacional de Justiça, em um contexto de forte resistência, principalmente por parte da magistratura à ideia de controle do Poder Judiciário. A hipótese deste trabalho é que as ações adotadas pelos primeiros conselheiros, principalmente o presidente e o corregedor do CNJ, tiveram como consequência a formação de uma agenda de atuação e atribuições para o órgão que, gradativamente, se tornou mais técnica, voltada primordialmente para questões administrativas e de gestão da justiça, em detrimento de ações punitivas e típicos de um órgão de corregedoria. O trabalho se valeu de análise documental sobre o embate em torno da ideia de controle do Judiciário desde a Assembleia Nacional Constituinte e de entrevistas semi-estruturadas com atores relevantes que participaram do processo decisório que institucionalizou o CNJ. Por fim, problematiza-se, a partir de um referencial teórico do institucionalismo histórico, o quanto o CNJ significou em termos de inovação institucional para a estrutura do Poder Judiciário brasileiro.

Os Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público no Brasil: instrumentos de accountability?

“…Como o Judiciário geralmente é o poder menos accountable, supôs-se que no Brasil a adoção de um Conselho seria uma forma de diminuir o déficit democrático em relação aos juízes. Durante os anos 1980 e 1990 e, em especial, durante a Assembleia Nacional Constituinte, a discussão acerca do Conselho estava voltada para a instituição de um instrumento de controle externo do Poder Judiciário (Fragale, 2013;Ribeiro & Arguelhes, 2015;Ribeiro & Paula, 2016). Ou seja, ao se criar uma instituição relativamente apartada do Poder Judiciário para acompanhar e/ou regular as atividades e a carreira de juízes, formada por um certo número de integrantes externos ou oriundos de diferentes instâncias da Justiça, estar-se-ia gestando uma estrutura para aumentar a accountability e diminuir a independência 1 dos magistrados.…”

“…O reforço institucional e o ganho de independência do Judiciário e do MP (em especial deste último) desenvolveram-se desde meados dos anos 80, com especial impulso durante a Constituinte, quando foram criadas novas estruturas judiciárias, como o Superior Tribunal de Justiça, e se transformou o MP numa espécie de quarto Poder do Estado (Arantes, 2011;Arantes & Moreira, 2019;Kerche, 2009Kerche, , 2014Kerche, , 2018. Contudo, embora a questão da responsabilização dos atores judiciais já tenha surgido à época da Constituinte, a sua institucionalização não prosperou devido à própria capacidade que tiveram esses atores de antes se empoderar que permitir a criação de instrumentos para seu controle, seja no âmbito interno, sejasobretudo -por meio de alguma forma de controle externo (Fragale, 2013;Nunes, 2010;Ribeiro & Arguelhes, 2015;Ribeiro & Paula, 2016).…”

“…Se alguns ainda nutriam a expectativa de que tais Conselhos pudessem ser instrumentos efetivos de accountability democrática -ou seja, de algum tipo de controle externo dos atores judiciais -, ela se frustrou. A reforma incorporou muito do que já vinha sendo discutido no período precedente e o acordo possível era em torno de instrumentos de accountability administrativa -ou seja, de controle interno (Fragale, 2013;Ribeiro & Paula, 2016;Ribeiro & Arguelhes, 2015).…”

“…Ela marcou o debate dos anos 80 e 90 do século passado, em especial o que se travou durante a Assembleia Nacional Constituinte. Contudo a derrota, à época, da tentativa de estabelecer instrumentos de controle externo do Sistema de Justiça, bem como o debate que se lhe seguiu apontaram que o que estava realmente em jogo, na reforma do governo Lula, era a instituição de instrumentos de controle interno (Fragale, 2013;Ribeiro & Arguelhes, 2015;Ribeiro & Paula, 2016). O insulamento dessas burocracias, em especial em relação ao MP, é bastante elevado e algo incomum em perspectiva comparada, o que não mudou com essas reformas.…”

The Brazilian Councils of Justice and Public Prosecutor's Office as Instruments of Accountability

“…It was at the heart of the debate in the 1980s and 1990s, especially during the National Constituent Assembly. But the defeat, at the time, of the attempt to introduce instruments of external control of the Justice System, as well as the debate that ensued, made it clear that what was really at stake in the reform of the Lula administration was the implementation of instruments of internal control (Fragale, 2013;Ribeiro & Arguelhes, 2015;Ribeiro & Paula, 2016). The level of insulation of these bureaucracies, especially in regard to the Public Prosecutor´s Office, is quite high and somewhat unusual in comparison, something that has not changed with these reforms.…”