18 anos de política fiscal no Brasil: 1991/2008

Abstract

resumoO objetivo deste trabalho é permitir um conhecimento acurado das contas do setor público brasileiro. Este artigo apresenta a trajetória da política fiscal brasileira desde quando existem indicadores "acima da linha", desenvolvidos para acompanhar receitas e despesas, em 1991. Nesse período de quase 20 anos, o gasto primário do governo central passou de menos de 14% do PIB em 1991, para uma estimativa de mais de 22% do PIB em 2008. Nesse mesmo período, a receita do governo central escalou de menos de 15% do PIB para 25% do PIB e a carga tributária de 24% para aproximadamente 36% do PIB. Apesar disso, o investimento público tem sido inferior ao que era nos anos de 1980. O artigo apresenta uma gama de indicadores fiscais, com o fim de documentar um período de transformações importantes. O trabalho esmiúça a evolução detalhada das variáveis; sintetiza as grandes tendências do período, e apresenta um diagnóstico das mudanças ocorridas e dos problemas que devem ser enfrentados nos próximos anos. Ele conclui que os gastos públicos que mais aumentaram no período 1991/2008 foram aqueles considerados como "gastos sociais", e que tanto a tese acerca da irrelevância de novas reformas como a de que poderemos assistir no futuro próximo a uma grande crise fiscal podem se revelar equivocadas, se a economia tiver um crescimento da ordem de 4% a 5% a.a.Palavras-chave: gasto público, déficit público, dívida pública. aBstractThe purpose of this paper is to allow a precise knowledge about the Brazilian public sector fiscal accounts. The article shows the trajectory of the Brazilian fiscal policy since the beginning of the "above the line" indicators, developed to follow the evolution of revenues and expenditures, in 1991. In this period of almost 20 years, the primary expenditures of the Central Government increased from less than 14% of GDP in 1991, to an estimation of more than 22% of GDP in 2008. In the same period, revenues of Central Government escalated from less than 15% to 25% of GDP and the tax burden from 24% to around 36% of GDP. In spite of this, public investment has been lower than in the 80s. The article presents a set of fiscal indicators, with the purpose of register a period of important transformations. The paper deeply analyzes the detailed evolution of the variables; syntetizes the most relevant trends of the period; and presents a diagnosis of the changes occurred and the problems that should be faced in the next years. The conclusion is that the public expenditures that leaded the growth in the 1991/2008 period were that considered as "social expenditures". Another important conclusion is that the thesis regarding the irrelevancy of new reforms, and also the one that we can see a next big fiscal crisis, could both be wrong, if the economy has a yearly growth rate of around 4% or 5%. 536 18 anos de política fiscal no Brasil Econ. aplic., 12(4): 535-580, out-dez 2008 1 introdução Em 2004, no editorial do seu Boletim de conjuntura, fazendo uma reflexão inspirada no que tinha acontecido nos processos de conso...

Tax cuts with stability of the Brazilian tax burden: what explains the puzzle of the decade 2005–2014?

“…Esse avanço ficou concentrado no período 1988-2005 e, no decênio 2005-2014, a carga passou a oscilar ao redor de 33,4% do PIB sem evidenciar uma tendência expansiva, como se pode visualizar de maneira mais precisa no indicador mensal da figura 2. Diversos estudos abordaram o fenômeno de ascensão da CTB após a CF/1988 e convergem ao enfatizarem o papel das onerações tributárias, principalmente contribuições sociais (Giambiagi 2002, 2008, Khair et al 2005, Afonso et al 2013, Rezende et al 2008, Santos & Gentil 2009 É possível, entretanto, identificar uma reorientação da motivação por trás dessas onerações ao longo do tempo. A elevação da CTB processou-se inicialmente pelas sucessivas regulamentações das contribuições sociais com objetivo primordial de custear as despesas de seguridade social, conforme abordado por Varsano (1996), Varsano et al (1998), Oliveira (2010) e Rezende et al (2008).…”

“…no PIB no mesmo período. Os analistas da política fiscal passam então a destacar o padrão de ajuste que ocorreu predominantemente pela expansão das receitas (Giambiagi 2002, 2008, Rezende et al 2008, Santos & Gentil 2009, Oliveira 2010. As onerações das contribuições sociais permaneceram sendo alvo preferencial dos administradores tributários e foram reorientadas para um duplo objetivo: i) financiar as despesas da área social, ampliadas pelas necessidades adicionais de recursos de políticas como valorização do salário-mínimo e programas sociais de transferência de renda;…”

“…A necessidade de ampliar a arrecadação precipitou inúmeras modificações na legislação tributária nos anos 2003 e 2004, que impulsionaram o crescimento da CTB até 2005. Mantendo-se inalteradas as características essenciais do padrão de ajuste que caracterizou o período anterior e as tendências mais gerais da política fiscal qualificada como spend-and-tax-policy (Giambiagi 2006, 2008, Rezende et al 2008). …”

“…A causa fundamental da elevação da carga tributária é atribuída aos desequilíbrios da política fiscal (rigidezes e incapacidade de contenção de despesas) nas abordagens convencionais de Rezende et al (2008) e Giambiagi (2002Giambiagi ( , 2006Giambiagi ( , 2008. Por sua vez, os autores de perfil heterodoxo, como Lopreato (2002Lopreato ( , 2006, argumentam que a política fiscal ocupou papel subordinado nas interrelações com as políticas monetária e cambial.…”

“…Esse fenômeno foi abordado em diversos estudos que, em comum, enfatizam o papel das onerações tributárias (Giambiagi 2002, 2008, Khair et al 2005, Afonso et al 2013, Rezende et al 2008, Santos et al 2008, Santos & Gentil 2009. Deve-se observar, entretanto, que o período no qual predominavam medidas de onerações tributárias encerrou-se em 2004, e o decênio 2005-2014 caracterizou-se por crescentes desonerações 1 .…”