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Agentes de implementação: uma forma de análise de políticas públicas Implementation Bureaucrats: a public policy analysis Agentes de implementación: una forma de análisis de políticas públicas Resumo Este artigo tem como foco a análise da implementação das políticas públicas e dos burocratas implementadores. Considerando que a forma como as políticas são implementadas altera os resultados, o objetivo aqui é apresentar uma nova perspectiva analítica sobre essa questão. Para tanto, são observadas as formas de execução adotadas pelos Agentes Comunitários de Saúde, que são os implementadores do Programa Saúde da Família. O levantamento delas é construído a partir do olhar das práticas adotadas, do exercício da discricionariedade e das formas de interação que os burocratas adotam com usuários e outros profissionais dessas políticas. Por fim, avançamos na discussão de como ampliar os estudos de implementação, incorporando novos olhares que permitam compreender a complexidade desse processo.

Crises' implications for street-level implementation are understudied despite streetlevel bureaucracy, as the operational arm of the state, by definition, serving on the frontline of crisis treatment. Drawing on multiple public services provided by varied street-level bureaucrats' professions in different countries, this special issue demonstrates key implications for street-level implementation during the first months of the COVID-19 pandemic, both as perceived by the public and by decision-makers and as practiced. Applying a comparative perspective rarely taken in street-level research exemplifies understudied variance across countries, professions, and time. Fast policymaking cycles inherent to crisis highlight overlooked upward influence of street-level bureaucrats in policymaking.

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Policy implementation is an interactive process between citizens and street-level bureaucrats. Although the literature has already addressed different factors that influence discretion, there is still a gap in understanding if and how bureaucrats' relational profiles affect policy implementation.This article analyses bureaucrats' interactions and the relational environments in which they exercise their discretion.The hypothesis is that bureaucrats' different relational profiles specify policy implementation at the street level. We study bureaucrats in a Brazilian health care programme involving community workers that requires regular visits to beneficiary families' homes. The research departs from ethnography and network analyses with workers from three very different contexts. We analyse bureaucrats' practices, the discursive styles mobilized in their interactions, and their personal networks. The results show that organizational factors are central to explain variations in practices, and their relational profiles highly influence the discursive styles used by bureaucrats in their interactions with citizens. The article concludes that relational elements can affect the exercise of discretion and influence interactions at the street level and should be incorporated more systematically in the implementation literature.

ResumoO Governo Federal brasileiro tem experimentado arranjos institucionais que tem como objetivo construir políticas públicas efetivas em um contexto territorial complexo. Neles há dois eixos centrais: (i) a tentativa de articular temáticas intersetoriais e (ii) a construção de modelos de gestão de políticas públicas com coordenação entre os entes federativos e a sociedade civil. Este artigo analisa como novos arranjos institucionais consideram o papel dos territórios. A análise está estruturada em duas questões centrais: (a) qual a centralidade dada à concepção de território e em que medida ele desempenha papel ativo ou passivo no desenho do arranjo; (b) que fatores poderiam explicar contornos do arranjo institucional e como a dimensão territorial se materializa neles. O artigo analisa três arranjos: Plano Brasil Sem Miséria; Programa de Aceleração do Crescimento; Programa Territórios da Cidadania. As análises baseadas em documentos oficiais dos programas visam compreender, a partir de sua estrutura de funcionamento, como se dão questões como intersetorialidade, relações federativas e concepção de território. Analisando os programas, percebe-se que, ainda que em graus variados, há mais justaposição do que integração de políticas públicas, e que neles os territórios -entendido como os lócus de implementação das políticas e as forças sociais nele presentes -não ocupam uma posição ativa, revelando-se meros repositórios de investimentos. Como consequência, essa fragilidade, observada tanto na dupla integração desejada como na articulação territorial, é algo que resulta em perda de eficiência dos investimentos e em comprometimento dos resultados. Esses limites se devem, em grande medida, ao peso da cultura setorial que permeia os gestores e o comportamento das forças sociais, associado a uma cultura institucional de privilégio dos resultados alcançáveis em curto prazo. Esses aspectos, por sua vez, concretizam-se tanto nas normas que regulamentam os arranjos como no leque de agentes envolvidos. Em termos teóricos essa hipótese se afasta das análises que tomam os arranjos meramente sob o ângulo administrativo ou de gestão e se aproxima das abordagens institucionalistas, para as quais não se pode analisar os arranjos institucionais isolados do ambiente institucional do qual são, a um só tempo, parte e expressão. PALAVRAS-CHAVE: território; políticas públicas; relações federativas; arranjos institucionais; intersetorialidade.Recebido em 21 de Julho de 2014. Aceito em 1 de Novembro de 2014. I. Introdução1 N a última década o Brasil alcançou um desempenho positivo nos indicadores de desenvolvimento, tendo conseguido simultaneamente obter crescimento econômico com redução da pobreza e da desigualdade (IBGE 2011). Apesar disso, vários estudos apontam que esses efeitos positivos são heterogêneos no conjunto do território nacional (Favareto et al., 2013). Outro problema apontado pela literatura é que esses resultados teriam sido alcançados graças a um interessante conjunto de políticas, que são, no entanto, altamente fragme...