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IntroduçãoO estudo da implementação de políticas pú-blicas é um dos temas privilegiados na agenda contemporânea de pesquisas nas ciências sociais que se voltam para a análise do Estado em ação. Uma das preocupações centrais no estudo da implementação é a de fornecer explicações para a compreensão do seguinte fenômeno: por que políticas públicas usualmente não conseguem produzir os resultados esperados por seus formuladores?1 Este artigo procura explicar o problema da falha permanente nas políticas de reformas administrativas, as quais são reconhecidas por cientistas sociais como casos clássicos de políticas que dificilmente atingem os resultados pretendidos, isto é, a elevação da performance no aparato burocrático do Estado.2 O conhecimento acumulado dos analistas sobre a experiência histórica internacional de implementação dessas políticas, tal como argumenta Caiden (1999)

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As políticas de reforma administrativa são casos clássicos de políticas que falham seqüencialmente. Reformas são iniciadas; todavia, estas se defrontam com problemas de implementação e são usualmente abandonadas, modificadas ou terminadas. A experiência contemporânea de reformas administrativas nos diversos Estados nacionais representa um legado histórico de falhas seqüenciais. Este artigo discute o problema da falha seqüencial nas políticas de reforma administrativa, apresenta um amplo conjunto de explicações para tal fenômeno, e propõe uma explicação adicional ancorada na causalidade entre o dilema do controle e a falha seqüencial nas reformas. O artigo ainda discute como tal problema é nítido nas chamadas reformas gerenciais dos anos 90, as quais possuem uma contradição relativa à demanda por controle, a qual produz, em certos contextos, incentivos positivos para a falha seqüencial. A primeira seção descreve o fenômeno da falha seqüencial nas políticas de reforma administrativa. A segunda parte se volta para apresentar o amplo conjunto de explicações disponíveis na literatura sobre tal fenômeno, com atenção especial para seus mecanismos causais e principais argumentos. Na seção final, apresenta-se a explicação adicional proposta e a aplicação para o caso da reforma gerencial brasileira de 1995.

O trabalho focaliza o problema dos limites da construção das novas burocracias gerenciais, no contexto das reformas administrativas contemporâneas. O argumento central é o de que de as reformas gerenciais encontram considerável dificuldade para estabelecer os novos modelos institucionais orientados pela performance devido à preponderância do ajuste fiscal. A construção do argumento é baseada em dois níveis complementares de análise. O primeiro abrange evidências comparativas produzidas por estudos e pesquisas que analisaram os limites da implementação de reformas gerenciais da administração pública em diversos países e diversas condições. O segundo focaliza nas razões específicas da não implementação das novas burocracias orientadas pela performance no contexto da estratégia de reforma administrativa gerencial perseguida pelo Governo Federal brasileiro em 1995.

O artigo tem três diferentes propósitos. Em primeiro lugar, apresenta e discute a questão da crise de implementação das políticas de reforma administrativa. Na seqüência, apresenta uma revisão seletiva das principais teorias contemporâneas que tratam dessa questão. Em seguida, sugere uma teoria adicional, que relaciona a crise de implementação das reformas ao problema dos limites de obtenção da cooperação simultânea com os objetivos programáticos de ajuste fiscal e mudança institucional. A teoria proposta argumenta que a tensão entre maior flexibilidade burocrática, por um lado, e a demanda por maior rigor nos sistemas internos de controles burocráticos, por outro, é um poderoso mecanismo causal que tende a gerar crises sucessivas de implementação de tais políticas. Por tal razão, as reformas tendem a gerar resistência organizada à mudança, problemas de coordenação, problemas de ação coletiva e outros problemas relacionados. O artigo desenvolve o argumento de que, embora tal explicação adquira validade geral para o caso das reformas administrativas, pode ser muito mais crítico para as reformas gerenciais onde a contradição entre os objetivos de ajuste fiscal e mudança institucional é muito mais intensa.

O artigo focaliza a explicação da falha seqüencial nas reformas gerenciais. Ele trata do problema dos limites do ajuste gerencial, em uma abordagem que tenta conectar teoria e dados empíricos, articulando três níveis de análise. O primeiro nível apresenta evidências comparativas da falha seqüencial das reformas nos governos nacionais a partir de um conjunto de indicadores voltados para compreender transformações no papel dos estados. O segundo nível analítico identifica, à luz da análise de um conjunto representativo de estudos comparativos da implementação de reformas, quatro mecanismos típicos presentes na explicação das falhas do ajuste gerencial. Busca-se configurar uma matriz explicativa de teorias sobre a falha seqüencial. Em seguida discute-se a experiência da reforma gerencial no contexto brasileiro, conferindo especial atenção para um dos mecanismos geradores da falha: o dilema do controle. As principais hipóteses são que guiam o artigo são que as reformas falham sequencialmente e existem pelo menos quatro mecanismos causais que produzem as reformas: a) custos de transação envolvidos na produção das reformas; b) legados de desempenho; c) preponderância do ajuste fiscal e d) o dilema do controle. Esses mecanismos atuam isolada ou combinadamente, reduzindo consideravelmente as chances de transformações do papel do Estado nos moldes gerenciais. As principais evidências analisadas no artigo permitem tornar consistente o argumento geral de que as reformas falharam nas tentativas de reduzir os gastos públicos, alterar padrões de alocação de recursos, reduzir a força de trabalho e transformar o papel do Estado. A principal conclusão é que as reformas falharam seqüencialmente e o ajuste gerencial exibe consideráveis limites, especialmente de natureza política.

O artigo discute as bases de fundamentação para o emprego de estudos de caso na ciência política comparada. O argumento básico é o de que existe amplo lugar para o desenvolvimento dos estudos de caso. Este argumento é construído a partir da análise comparada de três das principais razões fortes para fundamentar e validar os estudos de caso na tradição qualitativa de pesquisa comparada: as noções de equifinalidade; process-tracing; e as explicações por mecanismos causais. Centrados nestes princípios, a nova geração de comparativistas mostra que os estudos de caso continuam a ser relevantes para: ampliar a conexão entre teoria e base empírica; o desenvolvimento de explicações e inferências causais; e, por fim, para a construção de teorias.