O processo de institucionalização da participação na Câmara Municipal de São Paulo: uma análise das audiências públicas do orçamento (1990-2010)

Abstract

Este artigo discute o processo de institucionalização da participação da sociedade civil na Câmara Municipal de São Paulo (CMSP) nas audiências públicas do orçamento de 1990 a 2010 pela abordagem institucional das organizações, enfatizando microfundações e explicações culturais e cognitivas. Identificam-se sistemas autopoiéticos: Poder Legislativo, Poder Executivo, sociedade civil e burocracia da CMSP e variáveis regulativas, normativas e cultural-cognitivas no processo. Conclui-se que, apesar de institucionalizada, a participação na CMSP encontra limitações normativas e cultural-cognitivas que moldam a participação de acordo com padrões de conduta existentes na interação entre parlamentar e sociedade, sedimentando o clientelismo orçamentário.

Audiências públicas do Legislativo estadual: fatores endógenos e exógenos na análise da efetividade da participação

“…Brelàz (2012) estuda o processo de institucionalização da participação na Câmara Municipal de São Paulo a partir das audiências públicas da Lei Orçamentária Anual.…”

Demandas populares, audiências públicas e emendas parlamentares no legislativo paulistano (2009 2016)

“…A literatura existente trata as emendas como uma política de caráter distributivista (LOWI, 1964), sendo taxada, muitas vezes, de clientelista ou caracterizada pelo pork barrel, ou mesmo, pelo termo "clientelismo orçamentário". Este termo foi cunhado por Brelàz (2012) que, estudou especificamente o processo de institucionalização das audiências públicas na Câmara Municipal de São Paulo. Para a autora, as audiências públicas se concretizaram como um espaço para receber demandas da sociedade e para os parlamentares incorporá-las no orçamento via emendas, independentemente da garantia de sua execução, tratando-se, portanto, de uma relação denominada de clientelismo orçamentário entre parlamentar e sociedade civil.…”

“…Pretendemos, assim, responder se a participação social no poder legislativo é, de fato, capaz de influenciar a proposição de emendas. Em última instância, nossa análise se voltará para a efetividade das audiências públicas, avaliando se essa instituição participativa constitui um canal eficaz para a sociedade interpor demandas ou se podemos caracterizá-la como uma window dressing institution (BRINKS et al, 2019) que, em uma tradução livre, podemos chamar de instituição de fachada ou "para inglês ver".…”

“…Assim, para fins do nosso objeto de estudo, trataremos as emendas orçamentárias como uma política distributiva, caracterizada pelo pork barrel e não pelo clientelismo.Há, no entanto, em meio a todo esse processo, uma instituição participativa -as audiências públicas -que se constituiu, sobretudo após o fim do Orçamento Participativo em 2005, como um canal em que a sociedade civil apresenta suas demandas ao orçamento e solicita emendas aos parlamentares. A relação existente entre os parlamentares e os atores sociais no âmbito desta instituição não está tão clara para a literatura e a análise desta relação consiste em um dos nossos objetivos na análise empírica.Gabriela deBrelàz (2012), em sua tese de doutorado, analisou especificamente o processo de institucionalização das audiências públicas do orçamento na Câmara Municipal de São Paulo, nos anos de 1990 a 2010. A autora conclui que existe certa abertura à participação, mas esta é moldada conforme padrões de conduta já existentes na relação parlamentar-sociedade civil, marcada pelo que chama de "clientelismo orçamentário".…”

“…Nossos dados mostram que apenas 16% das demandas (366 das 2.348 demandas) foram de fato aprovadas pelos vereadores 14 . Assim, se houvesse uma relação de "clientelismo-orçamentário", nos termos deBrelàz (2012), em que as audiências públicas se caracterizariam como um espaço para receber demandas da sociedade e para o parlamentar incorporá-las no orçamento via emendas, independentemente de garantir sua execução, o atendimento das demandas dos atores sociais, via emendas, obedeceria a um mecanismo de credit claiming sem custos, pois os vereadores reclamariam o crédito apenas por propor as emendas, culpabilizando o Executivo pela não execução.Entretanto, os dados mostram que não cabe esse discurso. Isso porque, se o vereador teria um custo "zero" de inserir demandas, a lógica seria atender o maior número de demandas possíveis.…”