Descentralização de políticas públicas sob a ótica neoinstitucional: uma revisão de literatura

Abstract

O artigo tem como finalidade desenvolver uma revisão de literatura sobre descentralização, com foco no caso brasileiro, ressaltando a importância dos pressupostos do neoinstitucionalismo na compreensão desse fenômeno. Em função das particularidades do nosso federalismo, é consenso na literatura a necessidade de se observar fatores de ordem institucional como normas constitucionais, estratégias de indução à cooperação, regras de funcionamento das relações federativas, entre outros. A frase rotineiramente utilizada nas ciências sociais é que "as instituições importam" no estudo das políticas públicas. De fato, esse postulado parece consolidado, mas os desafios do pesquisador devem direcionar-se para a identificação das instituições e seus efeitos sobre os processos de descentralização, superando a predominância das abordagens normativas por intermédio de pesquisas metodologicamente válidas e consistentes. Nesse sentido, o artigo procura demonstrar como aspectos das três principais versões da teoria neoinstitucional podem servir como ferramenta analítica e metodológica válida na abordagem de questões centrais à temática, como as causas e os determinantes da descentralização e sua notória proliferação. O objetivo não é esgotar o tema, ao contrário, é destacar o rol de possibilidades que essa perspectiva oferece, principalmente, para o avanço das investigações de natureza positiva.

Evolução da capacidade administrativa da política de assistência social em municípios brasileiros no período de 2005 a 2014

“…Trata-se de problema de ação coletiva que Pierson (1995) (ARRETCHE, 1996;ALMEIDA, 1995). Nesse contexto, outra inovação do texto constitucional, inédita no mundo, foi a transformação de todos os municípios em entes federados (CAVALCANTE, 2011;ABRUCIO, FRANZESE, 2013), com diversas transferências constitucionais aos entes subnacionais, reforçando a vocação dos municípios de atuarem como prestadores de serviços públicos (ARAUJO, 2015). A CF/88, ao desenhar a federação descentralizada, assume um modelo mais propício à competição (ABRUCIO, FRANZESE, 2013).…”

“…A terceira e última particularidade, específica da política de assistência social, é a coexistência de tendências centralizadoras, em especial nas políticas de transferência de renda, e descentralizadoras, como a prestação de serviços (CAVALCANTE, 2011). Esse movimento é contraditório na visão de alguns autores (MESQUITA, 2006), mas como bem recorda Almeida (1995) (para um contexto mais amplo, mas cujo argumento é válido aqui também), essa engenharia corresponde a um tipo específico de federalismo, adequado para atender a multiplicidade de situações e capacidades administrativas dos governos subnacionais.…”

“…Nas palavras de Arretche (2010), citada por Bichir (2011, p. 69), "o modelo de sistemas contribuiu para resolver o trade-off existente em contextos federalistas entre autonomia decisória de certos entes e a necessidade de uniformização de políticas e serviços, especialmente em um país de dimensões continentais como o Brasil, marcado por fortes desigualdades regionais". Assim, é necessário instituir estratégias de indução à cooperação (com estrutura de incentivos e constrangimentos adequada) e regras estáveis e permanentes de relacionamento, de negociação e de monitoramento entre os entes para que a descentralização alinhe os objetivos dos entes e consiga efetivamente prover serviços públicos de maneira uniforme no território (CAVALCANTE, 2011), rompendo com a iniquidade na distribuição territorial de serviços. Reconhece-se, assim, a premissa de que a descentralização não ocorre da mesma maneira em todos os territórios e em todas as políticas, tendo em vista a multiplicidade métodos de indução, capacidades locais, perfil socioeconômico da população-alvo, entre outros (ARRETCHE, 1999;CAVALCANTE, 2011).…”

“…Assim, é necessário instituir estratégias de indução à cooperação (com estrutura de incentivos e constrangimentos adequada) e regras estáveis e permanentes de relacionamento, de negociação e de monitoramento entre os entes para que a descentralização alinhe os objetivos dos entes e consiga efetivamente prover serviços públicos de maneira uniforme no território (CAVALCANTE, 2011), rompendo com a iniquidade na distribuição territorial de serviços. Reconhece-se, assim, a premissa de que a descentralização não ocorre da mesma maneira em todos os territórios e em todas as políticas, tendo em vista a multiplicidade métodos de indução, capacidades locais, perfil socioeconômico da população-alvo, entre outros (ARRETCHE, 1999;CAVALCANTE, 2011). D´Ascenzi e Lima (2013) seguem neste mesmo raciocínio, informando que as normas que estruturam as políticas públicas não são recebidas "acriticamente em espaços vazios" (p. 106), mas comporão processos em andamento em nível local, com graus distintos de capacidade e de aceitação dos conteúdos daquela política.…”

“…Nesse sentido, o modelo adotado pelo Brasil para a gestão das políticas sociais, e de assistência social em particular -que se aproxima do federalismo cooperativo centralizado -, parece-nos adequado para lidar com esse desafio. As competências concorrentes e gestão compartilhada poderiam atuar para gerar maior capacidade de regulação federal na área, o que alteraria, por sua vez, a própria relação entre os entes, em que pese as diversas dificuldades para sua concretização tendo em vista a baixa capacidade institucional dos municípios de executarem as políticas e a falta de incentivos à cooperação entre os entes (CAVALCANTE, 2011;SOUZA, 2005 Menezes (2012, p. 127-28) A instituição do SUAS fortaleceu a capacidade de regulação do governo federal na política de assistência social, estabelecendo-se uma nova relação central-local (CAVALCANTE e RIBEIRO, 2012;ANDRADE, FARIAS, VAITSMAN, 2009 …”