Mitigating the impacts of fragmented land tenure through community-based institutional innovations: two case study villages from Guinan County of Qinghai Province, China

Abstract

The privatization of collectively used rangelands results in fragmentation of land use in pastoral areas. This affects pastoralists' grazing strategies and results in new institutional arrangements for addressing changing social-ecological systems. Two main systems of grazing management have emerged in the pastoral regions of the Qinghai-Tibetan Plateau that offer new perspectives on addressing rangeland fragmentation. One allows the renting of parcels of allocated grazing land to or from others (RTS) and is based on having fenced contracted parcels for each household. The other is a community-based grazing quota system (GQS) in which a grazing use quota is allocated to each household, while the community maintains collective use of the rangeland. We compare two case study villages implementing these two different management systems, operating across household and community scales, and analyze vegetation composition, above-ground biomass, and soil properties as indicators of impacts. Transects reveal that aboveground biomass was higher under the RTS than under the GQS, but species composition shifted to dominance by non-palatable forbs and graminoids. The RTS grasslands had lower carbon and nitrogen density compared to GQS-managed grasslands. These differences are consistent with the herder's perceptions of ecological changes. The general improvement of rangeland conditions under the GQS may be linked to greater herd mobility and the control of livestock numbers through the establishment of community-enforced grazing quotas. Mobility under the RTS is limited to a few parcels, and local regulation of stocking rates is minimal because the system relies on external intervention. The case of GQS suggests that addressing rangeland fragmentation with improved vegetation conditions requires institutions operating at both household and community scales allowing for mobility and regulation of stocking rates.

Institutional innovations towards integrated natural resources management

“…① 需要说明的是，如吴佳雨 [65] 所述，土地这一概念并不总是作为资源系统的载体存在，在特定情况下，土地也 可以作为资源系统的产品和服务而存在，例如，在讨论土地有偿使用费的时候，其中的"土地"就是以产品的形态 出现的。由于本文的重点在于强调，在特定情景下，资源系统的产权界定可以与资源服务的产权界定分离开，且发 挥作用，因此，此处暂且将土地作为资源系统的重要载体来看待。 [3,16,64] 。实践 图 2 基于"资源系统-资源服务"的系统性资源治理理论框架 [24,29,68] 。为 此，一些地区自发探索形成了草地配额流转实践，即社区成员根据草地可以承载的牲畜 放牧量，在草地共用的情况下，以家庭或人口为单位，在社区内部分配放牧配额，同时 2393 自 然 资 源 学 报 以放牧配额为标的物，允许并鼓励社区内的自由交易 [28,59,69] ，从而在社区草地承载能力范 围内，实现草地资源的优化配置。在放牧配额制度管理下，社区集体享有草地的分配 权、处置权等所有权权能，以及管理、监督等控制权权能 [59] 。放牧配额制度避免了草地 分配、草原围栏建设的成本，牧民也能够获取时空上多样化的草地资源，降低了牧区气 候年季波动、草地细碎化带来的影响，有利于实现草畜动态平衡。实证研究发现，实行 放牧配额制的牧场状况得到了普遍改善 [70] 。 放牧配额流转模式的实践探索，本质上是从草地系统所提供的供给服务的视角进行 产权创新。并通过社区自组织形成了自下而上的治理模式创新，构建起了能够适应政策 变化和气候不确定性的村庄社会生态系统，相比草地使用权的分配 (资源系统产权) ，更 加关注草地生态系统所提供的生态服务权 (资源服务产权) ，即草地资源产生的牧草产 品、畜牧服务和公用事业的所有权 [69] 。放牧配额流转模式突破了草地使用权的约束，破 除了草原生态保护政策深入牧区所面临的文化传统差异、生态保护与牧民生计矛盾等困 境，因地制宜地在草地共有的地区探索制度创新，实现了资源的有效配置，为解决围栏 困境提供了新的思路。 3.2"流动性资源系统+跨区生态补偿" 模式 新安江流域的跨行政区域水域污染治理和跨区生态补偿案例为该模式提供了实践 经验。新安江发源于安徽省黄山市，跨省流入浙江，是安徽、浙江两省重要的饮用水 源之一，下游千岛湖是农夫山泉饮用水的主要水源地，水资源总量 70%以上来自新安 江。20 世纪 90 年代，千岛湖首次爆发蓝藻，主要入湖污染物来自新安江的安徽段上 游。2012 年，浙皖两省签署协议，以两省跨境断面水质监测到的各类污染物指数为依 据，实施新安江流域生态补偿机制试点 [71] 。到 2020 年，以每三年为期，共完成了三轮生 态补偿试点。实施方案秉持着谁受益谁补偿、谁排放谁买单的原则，若水质达标，则由 下游为上游提供生态补偿；若未能达标，则上游对下游进行补偿。第一轮治理借助中央 政府 3 亿元的财政转移支付和水质博弈，新安江上游段进行了产业结构调整和流域综合 治理。水质达标后，浙江省向安徽省拨付 1 亿元。随后，中央政府逐渐退出生态补偿资 金承担机制，两省各增加 1 亿元人民币投入补偿基金，更多地强调地方政府间的协商及 财政责任，并对上游水质提出了更高的要求 [72,73] 。三轮试点均达到水质考核要求，安徽省 每年能够为千岛湖输送近 70 亿 m 3 洁净水，出境断面水质保持Ⅰ类标准、饮用水水源地水 质实现 100%达标 [74] 。 新安江流域通过购买生态治理服务，以水体污染物含量为标的，解决了流域水污染 治理的外部性，以及跨区域治理的信息不对称问题，建立起完善的利益协调机制，形成 了上下游联防联控的生态补偿制度。中国 《环境保护法》 和 《水法》 中规定水资源所有 权由国务院代表国家行使，地方各级政府、水行政主管部门或流域管理机构对流域享有 管辖权 (资源系统产权) ，对辖区内环境质量负责，跨行政区域水域事项需报上一级人民 政府水行政主管部门或者有关流域管理机构批准。然而，涉及到水域等难分割、难确权 的资源系统的污染治理问题，跨区域、跨行政级别的参与者关联性强，地方政府治理责 任不清，而单一主体资源治理能力不足且无法根除委托-代理问题 [75] ，需要自上而下的 政府干预。通过"中央统筹-地方政府协商"的治理机制，以其资源服务--水域跨境 [4,76] 。在跨资源的系统治理过程中，不同资源 系统的产权边界不同、主体不同，难以自动形成交易平台，实现标准化的统筹管理，强 制的行政干预可能导致农户的妥协或机会主义行为，难以形成合理的收益分配机制 [42] 。 丽水模式以林地资源为主体，以森林类生态产品为标的物，在不改变土地、湖泊等资源 系统产权的基础上，配套生态产品 (资源服务) 确权颁证服务，基于 GEP 这一度量标 准，解决了生态服务提供者的增值收益难以核算、地区间不可比等问题 [77] 。在技术难题 之外，探索政府管制下的市场化路径 [4] ，为生态产品交易提供了机制保障，降低了市场交 易成本 [78] 。这一模式也可以为跨资源交易提供借鉴，或可破解现行的生态产品价值实现 机制中面临的部分生态产品难分割、难确权、价值难量化等制度难题。 综上，对于易确权的自然资源及其供给服务，例如林木产品、农产品，在明晰资源 系统产权、健全相关市场交易配套设施的基础上能够自发形成多参与主体的竞争性的资 源服务市场 [79] Abstract: Over the last few decades, market demand has arisen for natur...…”

Systematic review of institutional innovation literature: towards a multi-level management model

“…Pfister et al (2021) and Tang et al (2020b)), lies in understanding the priorities of institutions for managing the increasingly sophisticated policy toolbox used by governments to facilitate institutional innovation for public sector composition, creation of tax credits, investment in indigenous talent, intellectual property strategies, environmental protection regulations, funding for research and enterprise, etc. Here, the emphasis is on the nature of deep innovation and reviews of institutional structures needed to sustain livelihoods during times of historic change (Beunen and Kole 2021;Gongbuzeren et al 2021;Hughes et al 2021). In view of these on-going interests, there is a need to review and capture the current state of research 1 Innovation is defined here according to the 2018 Oslo Manual as an outcome (business innovation), i.e.…”