Federalismo e conflitos distributivos: disputa dos estados por recursos orçamentários federais

Abstract

INTRODUÇÃON a maioria dos países do mundo, a opinião pública e os eleitores têm expressado mal-estar e descrédito com os sistemas políti-cos em geral e com o representativo em particular. Nos países de democracia recente ou redemocratizados, atribui-se ao sistema político e aos seus representantes a responsabilidade pela incapacidade de se responder às expectativas geradas pela democracia. Ademais, vem ganhando espaço a visão de que os legisladores buscam apenas a maximização de seus auto-interesses, o que geraria políticas pouco universalistas, fisiologismo e clientelismo.Paralelamente a esse ceticismo, o mainstream acadêmico passou a questionar a capacidade explicativa das macroteorias sobre o funcio- 345* Este trabalho é resultado do Projeto Integrado de Pesquisa "Demandas Regionais e Locais no Processo Decisório Nacional", realizado com o apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico -CNPq. Agradeço à Márcia Blumm, a André Borges e aos bolsistas de Iniciação Científica Alex Bruno F. Santos e Cassandra Costa Pinto, pelo empenho e dedicação ao longo da pesquisa, e a Mark Setzler, a Vicente Palermo, ao Grupo de Política do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento -CEBRAP e aos pareceristas anônimos de Dados, pelos excelentes comentários e sugestões. DADOS -Revista de Ciências Federalismo e Conflitos Distributivos: Disputa dos Estados por Recursos Orçamentários Federais*Celina Souza namento dos sistemas políticos. Assim, diferentes disciplinas das ciências sociais passaram a privilegiar, sob o rótulo abrangente de neo-institucionalismo (NI), o estudo do papel das instituições e dos processos de institucionalização na intermediação de interesses e nos processos de ação coletiva. O NI recorre, sempre, a um nível intermediário (ou meso) de análise para entender e explicar os processos polí-ticos e decisórios.Apesar de caminhos e escopos diferentes, o NI busca respostas para duas questões fundamentais à análise institucional: qual a relação entre instituições e comportamento dos atores e como explicar o processo por meio do qual as instituições nascem e se transformam. A tentativa de responder à primeira indagação é o objetivo deste trabalho, que procura aprofundar as discussões sobre a relação entre o federalismo como instituição e o comportamento dos atores -as bancadas estaduais -, mediante a investigação e a compreensão de como essas bancadas processam e negociam as emendas ao orçamento federal no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, mais conhecida como Comissão Mista de Orçamento -CMO. A pesquisa é feita por via da análise das emendas ao orçamento, propostas pelos parlamentares de três estados da Federação -Bahia, Ceará e Paraná -no período 1995-1999. Desde a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, o Brasil passou a ser um dos países mais descentralizados do mundo em desenvolvimento no que se refere à distribuição de recursos tributários e de poder político. No entanto, apesar da descentralização financeira, estados e município...

Política distributiva na Federação: estratégias eleitorais, barganhas legislativas e coalizões de governo

“…O mais importante ator no processo orçamentário brasileiro é o presidente. Comparado com outros sistemas presidencialistas, o sistema brasileiro confere grande autoridade legislativa e orçamentária ao presidente (Figueiredo e Limongi, 1999), mas o papel dos líderes partidários no processo orçamentário também é central (idem; Souza, 2003).…”

“…A visão clássica sobre o processo de barganha legislativa no Brasil destaca a apresentação de emendas ao orçamento como uma estratégia de parlamentares individuais para conseguir projetos para seus distritos eleitorais (Ames, 1995). Na verdade, mudanças nas regras de proposição das emendas a partir de 1995 criaram fortes incentivos para que estas sejam apresentadas coletivamente, particularmente pelas bancadas estaduais em detrimento das estratégias individualistas Souza, 2003) 2 . Além desses incentivos, o sucesso de um parlamentar na aprovação de emendas individuais depende de negociações com os líderes partidários e os relatores para obter aprovação nas comissões.…”

O sucesso inesperado das reformas de segunda geração: federalismo, reformas constitucionais e política social

“…O grande número de prerrogativas inclui, inter alia: uso de medidas provisórias (MPs) -decretos com força de lei, que têm de ser votados em 30 dias (e que mudou para 60 dias), caso contrário perderiam sua eficácia; competência exclusiva para propor legislação tributária, fiscal e administrativa; faculdade de exigir votação imediata de determinados projetos de lei; e veto parcial. Tudo isso se adiciona ao controle da patronagem na imensa máquina administrativa federal e da elaboração discricionária de emendas orça-mentárias pelos parlamentares (Pereira e Mueller, 2003;Souza, 2003). A organização interna do Congresso proporciona também instrumentos importantes para a administração da coalizão pelo Executivo.…”

Bases políticas das transferências intergovernamentais no Brasil (1985-2004)

“…Dentre os estudos nacionais e internacionais que incorporam com maior precisão a conexão entre os fatores políticos e a alocação dos recursos públicos, destacam--se os trabalhos de Cossio (2000), Souza (2003), Gibson, Calvo e Falleti (2004) e Arretche e Rodden (2004), a serem resenhados na próxima seção, os quais mostram haver intensas relações entre, de um lado, regimes políticos, sistemas eleitorais, ideologias políticas e ciclos eleitorais, e, de outro, o crescimento dos gastos ou a sua composição. Porém, dado que tais gastos crescem de diferentes formas e por diferentes causas em cada país, estudos de casos nacionais se fazem necessários para que se possa identificar com mais acuidade os fatores políticos específicos da economia política do gasto público.…”

“…Note-se que, caso as necessidades políticas prevaleçam sobre as socioeconômicas, a consequência imediata pode ser o aumento dos desequilíbrios fiscais, com o agravamento das desigualdades inter-regionais. Ao adotar uma abordagem empírica com métodos estatísticos, este estudo distancia-se de outros mais teóricos, como o de Souza (2003), aproximando-se, assim, de trabalhos como o de Arretche e Rodden (2004).…”