Las políticas antimonopolio y la promoción de la competencia en el Perú

Abstract

El objetivo del trabajo es explorar los principales dilemas y desafíos queenfrentan las políticas antimonopolio y la promoción de la competencia en elPerú. Se presenta una evaluación del impacto de las reformas estructurales enlas barreras a la competencia y en las posibilidades de colusión, identificandoaquellas barreras y restricciones que han sobrevivido a la liberalización de losmercados. Luego se analiza el sistema de promoción de la competencia,examinando el rol jugado por el Instituto Nacional de Defensa de la Competenciay de Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). El análisiscomprende la identificación de los atributos que caracterizan la estructurainstitucional de este sistema y, en particular, los mecanismos que condicionanel margen discrecional de los organismos competentes. También se examinanlas premisas y concepciones dominantes sobre las políticas de competencia, poniendo de relieve los rasgos más destacados de la legislación vigente. Eltrabajo ofrece una evaluación de las consecuencias de estas políticas, teniendoen cuenta las peculiaridades institucionales específicas a la sociedad y al Estadoperuanos. El método utilizado es la revisión de la legislación y de la jurisprudenciagenerada durante los primeros años de funcionamiento de INDECOPI.La conclusión central del trabajo es que, en general, las reformas hanlogrado remover las barreras artificiales a la competencia, estimulando lainversión y la entrada de nuevos competidores. Al mismo tiempo, sin embargo,aún subsisten elementos monopólicos que reducen la eficiencia del sistemaeconómico y afectan el bienestar de los consumidores. Además, algunos delos cambios generados por las propias reformas elevan las posibilidades decolusión entre las empresas. En efecto, la reducción del ritmo inflacionariopermite una mayor visibilidad de los precios y en esa medida facilita elfuncionamiento del mecanismo central que sustenta la colusión (la amenazade represalias entre las empresas rivales). De otro lado, la reducción gradualen las tasas de descuento temporal ha elevado la ponderación de los ingresosfuturos en el cálculo del valor presente y en la evaluación de las estrategiasde precios, elevando el costo de desviarse de los acuerdos oligopólicos. Lasposibilidades de colusión también habrían aumentado en aquellas industriasafectadas por la renovación de maquinaria y equipos, en la medida en que dicharenovación ha dado lugar a la adopción de estándares comunes y a la reducciónde las asimetrías de costos, facilitando la coordinación en torno a un preciode equilibrio. En la misma línea, las fusiones y adquisiciones registradas enalgunas industrias han elevado las posibilidades de colusión y de abuso depoder de mercado.De otro lado, la competencia efectiva y potencial de las importacionesha reducido las posibilidades de abuso de poder de mercado por parte de lasempresas localizadas en el país. Sin embargo, este mecanismo está limitado,por definición, a aquellas industrias que producen bienes y servicios transables.Los organismos responsables de las políticas de competencia podrían priorizarentonces la supervisión de aquellas industrias altamente concentradas, queinvolucran costos hundidos elevados, y que están menos expuestas a la competenciainternacional. Pueden destacarse al respecto las industrias caracterizadaspor la acumulación de activos intangibles, asi como aquellas que producenbienes total o parcialmente perecibles, o que tienen un elevado peso ovolumen por unidad de valor.Las empresas de mayor envergadura cuentan con recursos que puedenser utilizados para intentar influir en las decisiones y “capturar” a los organismosde regulación. La autonomía de las agencias de promoción de lacompetencia resulta entonces decisiva. Al revisar la legislación peruana encontramosque el nombramiento de los principales funcionarios del INDECOPIdepende exclusivamente del Poder Ejecutivo, un poder que no tiene, actualmente,contrapesos institucionales efectivos. Si bien las resoluciones del Tribunalde INDECOPI pueden ser apeladas en la Corte Suprema de Justicia, laautonomía del Poder Judicial ha sido mellada por la interferencia sistemáticadel Ejecutivo. Luego de revisar brevemente el marco normativo en otros paíseslatinoamericanos, se postula la conveniencia de dotar a esta agencia conautonomía constitucional y con personal especializado, evitando su politización.También se propone la incorporación formal y orgánica de las asociacionesde consumidores, facilitando su acceso a la información relevante. En Ia mismalínea, se recomienda que los procesos abiertos por la infracción de las normastengan el carácter de audiencias públicas, a fin de elevar su transparencia yreducir los riesgos de corrupción. Por último, se pone de relieve la necesidadde capacitar a los magistrados del poder judicial a fin de especializar laadministración de justicia en casos de regulación y libre competencia.Al examinar la concepción que ha orientado las políticas de competenciaen el Perú, se encuentran algunos vacíos e insuficiencias. Se destacan alrespecto la negativa a adoptar una política explícita de fusiones, así como lahostilidad frente a modalidades de cooperación empresarial que, en principio,podrían elevar el bienestar de la población. También se cuestiona el sesgolegalista y coercitivo de la concepción vigente, que prioriza la corrección delos procedimientos y coloca en un segundo plano el impacto de las decisionesen el bienestar y el crecimiento. Uno de los resultados del análisis es que lafunción de INDECOPI tiende a limitarse a la búsqueda de culpables y a lasanción de acciones pasadas, descuidando la investigación y la prevención exantede acciones que limitan o distorsionan la competencia. La revisión de lajurisprudencia generada ilustra estas limitaciones. En efecto, la mayoría dedenuncias se ha dirigido contra municipios, gremios tradicionales, sindicatosde trabajadores y empresas informales. En contraste, y salvo algunas excepcionesdestacadas, las empresas que cuentan con poder de mercado no se hanvisto afectadas. Como podía esperarse, las empresas de mayor envergadura sehan adaptado rápidamente al nuevo marco legal, y han empezado a utilizarloen su propio provecho.Los resultados del trabajo ponen de relieve la necesidad de definir conmayor rigor los objetivos de las políticas de competencia teniendo en cuentalas características específicas de la sociedad peruana. Se concluye en la importanciade revisar las prioridades del INDECOPI, reorientando sus actividadesa partir de un diagnóstico más elaborado sobre la estructura de losmercados y las barreras que han sobrevivido a las reformas. Al mismo tiempo,se propone adoptar, de manera simultánea, medidas orientadas a elevar lacapacidad de competir de las empresas localizadas en el país. El trabajoconcluye postulando que la promoción de la competencia no puede ser concebidacomo una función exclusiva y excluyente de las agencias del gobiernocentral. Por el contrario, resulta indispensable constituir sistemas permeablesa la participación de los ciudadanos y de las instituciones locales.