Exploring the Role of Nonprofits in Public Service Provision: Moving from Coproduction to Cogovernance

Abstract

This article investigates the determinants of nonprofits' involvement in cogovernance, or the planning and design of public services, using a unique data set of park-supporting nonprofit organizations in large U.S. cities. The results indicate that nonprofits are more likely to get involved in cogovernance when they are younger, larger, and operate in communities that are more resourceful and stable. In addition, the likelihood of nonprofits' involvement in cogovernance is negatively associated with the level of social capital and government capacity to provide corresponding public services. The article points to an emerging mode of government-nonprofit collaboration that goes beyond the production and delivery of public services. As public managers face extensive challenges in sustaining the desired level of public services, these findings have important policy implications for efforts to promote citizen participation and cross-sector solutions to complex social problems. Evidence for Practice• Cogovernance is a distinct type of nonprofit support for public services. Involving citizens and nonprofits in the design and planning of public services requires a different set of organizational and community capacities compared with involving nonprofits in the delivery of public services. • As local governments face or suffer from increasing fiscal pressure, nonprofits' involvement in cogovernance may become more prevalent. Both local governments and nonprofits need to be strategic and proactive about it. • Cogovernance is not a panacea. It raises important management and governance questions for the design and reform of public service systems. Minnesota, where he teaches public and nonprofit management. His research focuses on a range of theoretical and managerial questions at the nexus of governance, government-nonprofit relationships, coproduction, and the distributional and performance implications of cross-sectoral collaboration, often with a substantive focus on urban sustainability.

Bridging the great divide: toward a comparative understanding of coproduction

“…The stage of the public service provision cycle may be a useful way to describe different types of coproduction. 19 It may also be possible that public managers and citizens do not really care about all these distinctions scholars create to achieve the purity of our concepts. They may treat different types of coproduction in very similar manners.…”

Communication for Coproduction: A Systematic Review and Research Agenda

“…It should be noted that nonprofit organizations played two roles in the coproduction process. On the one hand, as many have studied already, nonprofits coproduce services with government agencies; 13 on the other hand, nonprofits, particularly those that rely primarily on donations to function, are public organizations and try to motivate individuals to donate time and money to produce services. 14…”

Coproduction: Past, Present, and Future

“…(Nudge)居民加入养老计划、鼓励公众健康饮食、以及警民共建社区安全等等。本文 将coproduction统一翻译为"合供"，而不是"共同生产"，是因为coproduction的含 义不仅仅局限在生产公共品上，而是涉及公共服务的决策、生产、分配和评估等各个环 节。由于公共服务本身的复杂性，不同种类的公共服务中，合供的表现形式也不一样，因 而合供作为现象本身，也是极其复杂的。相较于"共同生产"，"合供"一词更能涵盖 coproduction的不同环节，也更具灵活性来应对coproduction本身的复杂性。 威尔逊，公共行政管理这门学科的创始人之一，很早就感叹过"立宪难，行宪更不易" [1] 。威尔逊试图将立宪(制定规则或政策)与行政(执行规则或政策)分离开来，从而赋 予公共行政管理以独立的学科地位。 尽管行政是不是能从政治中脱离，到现在都没有统 一的答案，而且学界也逐渐倾向于接受"不需要有统一答案"，保留多元主张 [2] [3] 。Percy研究的是警察与公共安全，他指出关于公共安全，传 统研究过多将注意力放在警察身上，认为公共安全需要警察根据社区状况制定不同策略， 从而保证社区安全。但Percy认为传统研究忽视了公共安全的另一个重要提供者，那就是 公众。公众并不是简单消费警力的客户，而是公共安全的积极"合供者" [4] 。路不拾 遗，夜不闭户，单靠警察是做不到的。这种合供现象并不仅仅存在公共安全领域。事实 上，但凡涉及公共服务供给，尤其是那些旨在改变人类行为的服务，例如教育和医疗等， 就更离不开合供。 但Percy只是描述这个合供安全的现象，并没有给出一个确切的定义。1980年代初，学者 开始尝试定义合供。Parks等人 [5] 认为合供是指常规生产者(regular producer)和消费 生产者(consumer producer)一起努力提供产品和服务。他们所说的常规生产者是指 生产产品和服务仅仅用于交换的人或组织，而消费生产者是指生产产品和服务用于消费的 人或组织。在Brudney和England看来，上述定义是从经济学视角来看的，从公共管理的 角度看，强调的更多是公共服务供给中的公民参与(citizen participation)。只不过经 济学的视角窄，但如果说公民参与似乎又太宽。所以先要界定范围，理清楚合供与公众参 与的关系。 那么到底合供与公众参与有什么区别和联系呢？Whitaker在1980年的文章《合供：公共 服务供给中的公民参与》讨论了"合供"与公民参与的关系。他认为公众参与在不同的层 面含义略有不同，在国家层面，公众参与是指投票选政策制定者，但公众也可以组成一定 的利益团体例如商会等进行政策倡导或游说(lobbying)；在基层，主要是指参与社区 治理，包括选举社区代表和参加公开听证会等。这些与公众合供略有不同。在Whitaker 看来，合供包括三种不同类型：第一种是公众要求政府公务人员或代理人提供帮助；第二 种是公众为政府公务员或代理人提供帮助；第三种是公众和政府公务员或代理人互相交流 从而调整自己的预期和行为 [6] 。 但不管是哪一种情况，在公共服务供给上，即便政府公 务员或代理人可以激励公众、给公众建议、或者提供多种选择，离开了公众这一方的努 力，也无法达成真正有效的公共服务。 Brudney和England通过梳理合供研究相关的文献，给出了一个合供的定义 [7] 。他们总结 前人贡献，认为合供是常规生产者和消费生产者合在一起努力。这个定义被广为接受，后 续学者虽然略有不同表述，但都聚焦在公共组织和公众一起提供公共服务上 [8][9][10][11][12] 非正式团体 [16] 。程远的研究表明在政府财政短缺面临经营公园压力的时候，非营利组织 甚至可以从参与合供到合作治理 [17] ；另一方面，非营利组织本身也是公共组织的一部 分，提供大量的社会公共产品和服务，这些社会产品和服务的生产和供给也需要公众合 供。其中最为有意思的例子是公众通过当志愿者参与非营利组织活动(贡献时间)和捐款 (贡献金钱)来合供，而此时，志愿者或捐款人本身不一定直接从合供中收益，甚至他们 在贡献时间和金钱之初就知道自己合供是为了他人 [18,19] 。非营利组织在合供研究中非常 重要，不仅因为理论上非营利组织在合供中的角色特殊，对现有合供理论提出了新的挑 战；也是因为非营利组织在现实中重要，大量政府的公共产品和服务其实是通过非营利组 织作为代理人进行提供的。甚至部分公共产品和服务的供给上，非营利组织已经取代政府 成为提供者 [18] Ryzin对公管领域实验文献的综述 [20] 和Kim等人对英文期刊中国公管研究的综述 [21,22] [7,10,18] ，也看合 供在不同公共服务领域的例子。例如Whitaker在公众提要求型合供中就提到此类型合供 在公众领取社保、养老和失业金以及相关医疗保险的时候就很常见；在公众提供帮助型合 供中，公共安全、教育和垃圾回收是常见的案例；而在最后一类合供中，双向沟通和调整 几乎涉及所有公共产品和服务，譬如警民关系或医患关系，就是典型例子 [6] 。Parks等人 区分了两种不同的公共服务，一种是公共部门希望公众更多参与，例如"邻里守望组织" 一样的社区预防犯罪项目或者垃圾回收之类的；而另一种是公众本身则希望更深入参与的 公共服务，例如教育和公共健康服务 [5] 。Brudney和England在讨论城市公共政策制定和 服务评估的时候，也以基...…”