El presupuesto participativo como instrumento de la planificación descentralizada, en la Comuna 9 de Medellín, 2004-2021

Abstract

Esta tesis se propone como objetivo general analizar la evolución de los presupuestos participativos (PP) en el marco de la descentralización y la planificación descentralizada, en la ciudad de Medellín, específicamente en la Comuna 9, los resultados obtenidos, las causas de los mismos. Como objetivos específicos se busca entender la relevancia en cuanto a alcance como instrumento de planificación, mecanismo innovador de institucionalidad e impulso de la participación; analizar los logros en términos mayor sujeción a las necesidades del territorio, de más eficiencia y de reducción de la corrupción; y entender las causas de los problemas que fueron surgiendo. Se analiza la normativa y los debates para todo el período de su implementación, desde 2004 a la 2021 diferenciando dos etapas separadas por los cambios en el sistema del 2017, pero en el trabajo de campo y la búsqueda de otro material, se releva lo sucedido desde 2015. Como ya se dijo, se aborda específicamente la Comuna 9 llamada Buenos Aires, ubicada en el centro de la ciudad. Colombia se inscribe en la amplia tradición latinoamericana sobre el uso del presupuesto participativo (PP). Al igual que Brasil, México, Chile y Argentina, Colombia ha tenido múltiples experiencias en diversas regiones y ciudades. A través de este mecanismo, el Gobierno municipal estipula una porción del presupuesto local para que se tomen decisiones conjuntas con la comunidad en la administración de dichos recursos (Nardíz, 2010). Este autor plantea que el caso de Porto Alegre comprobó que el uso del presupuesto participativo (PP) ayudaba a identificar y distinguir las prioridades sociales de las zonas más pobres frente a las zonas con mejores condiciones económicas, ya que al momento de identificar las necesidades de la población. Con el tiempo, se pudo observar que, a medida que aumentó la participación ciudadana, el uso del presupuesto participativo también fue mayor generándose una especie de círculo virtuoso. Este antecedente demostró según bibliografía como la mencionada, la importancia de involucrar a la ciudadanía directamente en el diagnóstico, la formulación y la ejecución del presupuesto local de los recursos públicos, además fue el fundamento principal para el desarrollo del Modelo de presupuesto participativo (PP) a nivel global. Sin embargo, otros casos y otra bibliografía muestran que la participación ciudadana en el presupuesto participativo (PP) varía de acuerdo con el contexto social, político y económico de cada país, ciudad o municipio donde se implemente, por eso es fundamental el debate previo sobre esos contextos (Dugas, Ocampo, Orjuela y Ruiz, 1999). Por eso se parte de una hipótesis en la que se sostiene que si bien el presupuesto participativo puede ser un instrumento innovador para la planificación y la participación, su alcance y los logros pueden ser limitados, y esto es así porque son instrumentos difíciles de aplicar en contextos de grandes déficits económicos, sociales e infraestructurales y sin una tradición de participación anterior. Por abordar la cuestión planteada, resultaba fundamental debatir primero los puntos de vista sobre la descentralización, la panificación y especialmente la participación en ese contexto. Se definen tres posiciones para el análisis, el de la elección pública de corte neoclásico, un segundo que está basado en la fuerza de la sociedad civil y un tercero que lo analiza de acuerdo a las problemáticas estructurales; cada uno de ellos, adoptará una postura respecto a los temas bajo análisis. Finalmente se opta por un enfoque en el cual se cuestiona la participación clientelista (que llamaremos cooptada) y valora la participación autónoma o inclusiva, en ese camino importan el diseño de las instituciones y el gobierno local, las posibilidades de empoderamiento de la sociedad civil, pero también los problemas de fondo que debe enfrentar un territorio en concreto, estas cuestiones van a determinar la capacidad de lograr una participación real y concreta que resuelva los problemas de ineficiencia, mal uso de los fondos, utilización de ellos por sectores particulares, etc. Este tratamiento se desarrolla en el capítulo 1. Luego se analiza el presupuesto participativo (PP), tomando como base de estudio el Modelo de Presupuesto Participativo que surgió en Porto Alegre (Brasil), por tratarse de la primera experiencia exitosa en el uso del instrumento y se plantea un conjunto de temas, tanto a nivel teórico como de la experiencia práctica en América latina: el alcance en términos de fondos y obras, el carácter innovativo del presupuesto participativo (PP) como instrumento institucional, los espacios genuinos de participación que genera y la forma en que los ciudadanos de los diversos segmentos sociales se han empoderado en ellos, las mejoras en el proceso del presupuesto y su ejecución, los resultados en términos de eficiencia. Preguntas que luego se harán para Colombia y nuestro caso. En el capítulo 2 se encara el modelo de descentralización y planificación de Colombia, por un lado, los Planes de Desarrollo, y por el otro, especialmente, el Presupuesto Participativo, ambos con una descripción normativa y de los debates acerca de cómo ha sido su desarrollo en diversas ciudades. En el capítulo 3 se expone el contexto de la ciudad de Medellín y de la Comuna 9 y se analiza la planificación y el presupuesto participativo (PP) en Medellín, ciudad que representa uno de los casos más significativos del presupuesto participativo (PP) en el contexto colombiano. Allí podrán verse las modificaciones normativas y una cierta insatisfacción de la mayor parte de los actores involucrados, incluso la actual alcaldía. Podrá verificarse en base a las estadísticas e informes disponibles que la participación ha sido en general baja. En el marco de esta situación tan debatida se aborda el funcionamiento y especialmente la participación en el presupuesto participativo (PP) de los últimos años en la Comuna 9 mediante las fuentes documentales disponibles y el trabajo de campo. Para esta investigación se han abordado normas, documentos oficiales (Planes, presupuestos, evaluaciones oficiales) en los que se presentan los objetivos de la política y el análisis del gobierno respecto a resultados y propuestas de cambios en la normativa, al mismo tiempo se analizaron diversos estudios que se han hecho al respecto, incluyendo los que han relevado la participación y . También se ha hecho una búsqueda de las propuestas de proyectos de presupuesto participativo (PP) especialmente en Medellín y comuna 9 para entender el carácter de dichos proyectos y se han relevado noticias y debates en las redes sociales acerca de los procesos vividos. Además, con el objetivo de obtener información sobre los procesos e indagar en actores del territorio acerca de su percepción sobre los problemas que ha tenido el presupuesto participativo (PP) en la Comuna 9 y los cambios actuales, se han realizado entrevistas presenciales, individuales, en forma programada, a informantes claves, en total 9 personas entre funcionarios de los dos niveles de gobierno, miembros de Juntas locales y un miembro de instituciones locales, se trata de: Agente del Ministerio público- Personería municipal, integrante del observatorio de participación ciudadana). Exconcejal de Medellín-Candidato alcaldía de Medellín 20-23 (Partido de la U) Concejal de Medellín del Centro Democrático Miembro Juntas Administradoras locales (JAL), COMUNA 9, Partido Centro Democrático JAL COMUNA 9 Partido verde JAL Comuna 6. Partido Liberal Ex JAL Comuna 6. Sector específico Lidereza Comunitaria Comuna 9 (Asociación mujeres). Lider Comunitario Comuna 9 (Sector educativo) Lider Comunitario Comuna 9 (Sector deportivo) Las entrevistas se aplicaron sobre una muestra definida con el criterio de "bola de nieve" tratando de tener la voz de las diferentes instancias institucionales que luego iremos abordando: funcionarios de la gobernación, concejales, ediles de las juntas administradoras locales (JAL), miembros de las Juntas de Acción Comunal (JAC), representantes sectoriales. Se ha llegado a un nivel elevado de síntesis, aunque la situación de aislamiento ha dificultado el proceso.