A análise da implementação de politicas públicas: o caso da lei nº 6.297/75, de incentivos fiscais à formulação profissional nas empresas

Abstract

INTRODUÇÃODizer que um programa governamental, ou uma política, falhou, se ele não foi implementado adequadamente, é um equívoco, e a responsabilidade do analista de políti-cas é a de prover evidência e informação que permitam considerar não SÓ os resultados alcan~ados, como também os meios utilizados para atingi-los. De fato, muitos programas governamentais não atingem os resultados desejados, devido a falhas no processo de sua implementação. Como resultado, o programa pode deixar de atingir a população-alvo desejada, como pode também ocorrer que b bem, ou o serviço, que se pretende produzir não seja distribuído conforme o esperado.Por este motivo, concordamos com a posição de alguns autoresê de que a tarefa de analisar uma política deve ser concebida como uma atividade incremental, onde a implementação é analisada primeiro, segwda de uma avaliação de impacto e, caso a política ou o programa tenha sido considerado eficaz, se procede, então, a uma avaliação de custo-benefício, o que faz com que o processo' de análise se caracterize por um esforç~compreen-sivo.Segundo agueles autores, em casos onde existam rezões para acreditar-se que a política não está sendo implementada como foi planejado, ou quando os diversos programas que a compõem são implementados de maneira diversa por diferentes grupos, os esforços de análise devem ser devotados primeiro ao estudo da implementação da política. Se, por outro lado, as políticas são claras e existe ampla evidência disponível sobre a sua ím-p1ementaçio, então os esforços podem ser devotados, principalmente, à análise do impacto da polí-tica -ou seja, até que ponto o programa causou as mudanças esperadas. finalmente, questões sobre a eficiência econômica de uma política tornam-se mais apropriadas após ter sido empreendida uma avaliação do impacto e se existe razão para acreditar-se que a intervenção foi por demais custosa, em relação à magnitude dos benefícios alcançados.O trabalho que ora apresentamos visa aplicar uma metodologia de análise de Implementação de políticas a um programa governamental específico, qual seja, o da Lei n'? .6.297/75, de Incentivos Fiscais à Formação Profissional 3 nas Empresas, já que são decorridos mais de sete anos da vigência da lei no País.A pesquisa que desenvolvemos se beneficia de experiências anteriores" de avalíação desta lei e pretende diferenciar-se daqueles esforços justamente por seguir um método de análise distinto e por apresentar dados inédi-tos sobre a cobertura da Lei, em termos daquilo que foi realizado em comparação ao programado.Este relatório está estruturado da seguinte maneira: no item 2 apresentamos algumas notas sobre uma metodologia para analisar a implementação de políticas; no item 3 passamos ao relato do caso da Lei n'? 6.297/75, quando, então, após uma descrição do programa em termos de suas origens, prioridades e objetivos, passamos a aplicar a metodologia descrita no item anterior. Finalmente, no item 4 apresentamos os resultados obtidos, em termos da cobertura do sistema de incentivos desde a sua criação até 1981....