As reformas legais e o processo de descentralização: aspectos jurídicos e políticos

Abstract

O artigo discute a descentralização buscando conciliar o campo jurídico com o político, relatando as diferenças quanto à conceitualização e operacionalização do conceito nestas duas áreas do conhecimento. A descentralização é apresentada como um fenômeno decorrente da descentralização, abrigando, com isso, as possibilidades de promover uma democratização da tomada de decisões ou um acirramento do controle político do "coronelismo" nas relações políticas. Objetiva demonstrar a relação existente entre o federalismo e a descentralização, partindo do pressuposto de que existem vários tipos de descentralização, os quais podem ou não ocorrer ao mesmo tempo. Além disso, discute a implementação das reformas que visaram instaurar a descentralização e seus resultados efetivos. Para efeito de conclusão, busca demonstrar que o processo de descentralização não é automático e as previsões legais não são naturalmente transformadas em práticas sociais. PALAVRAS-CHAVE: descentralização; reformas legais; Direito Administrativo. I. INTRODUÇÃOA revisão histórica sobre como o município foi concebido pelo ordenamento jurídico brasileiro chega a um ponto analítico importante a partir da Constituição de 1946. Como é sabido, a Constituição de 1891, a Reforma Bernardes de 1925-1926, a Constituição de 1934 e a de 1946 asseguraram a autonomia municipal e precederam, com isso, o processo de descentralização que seria desenvolvido posteriormente 2 . Provavelmente, em razão disso, temos freqüentemente presenciado uma naturalização, por parte dos estudiosos, da relação causal entre municipalização e descentralização, entendendo que um fenômeno diretamente promove o outro de modo simultâ-neo, reforçando-se mutuamente. A descentralização observada na história política brasileira foi amplamente defendida pelos municipalistas, mas foi também acompanhada por uma vasta discussão acerca das funções e atribuições que cada unidade da federação deveria sustentar nesse novo momento histórico. Não é por acaso que a complexidade do projeto de descentralização brasileiro provavelmente decorre, entre outras coisas, das múltiplas e, por vezes, coincidentes competências, modelando um sistema de partilhas e estimulando a cooperação entre as unidades da federação. Souza (2001b) lembra que a redemocratização assistida em vários países no final do século passado foi acompanhada de "Constituições refundadoras" de uma nova ordem institucional e federativa, pautada na descentralização política e financeira, o que acarretou uma mudança no papel dos entes federativos. Além disso, a mudança é constitucional porque é necessário que a norma fundamental orientadora e limitadora de toda a pirâmide kelsiana, que representa nosso modelo de ordenamento jurídico, seja alterada para que se possa organizar e estruturar o novo estado. Souza (idem) demonstra que a Constituição de 1988 ao reconstruir o federalismo (que para ela é inerentemente acomodação de conflitos) gerou inú-1 Este artigo resultou de parte da minha tese de doutorado em Sociologia defendida no Instituto Universitár...