Participação, desenho institucional e alcances democráticos: uma análise do Conselho das Cidades (ConCidades)

Abstract

O artigo aborda a participação social em instituições participativas, com foco no Conselho das Cidades (ConCidades), criado em 2004 no âmbito federal. O trabalho objetiva analisar o desenho institucional do conselho, seus potenciais, limites e alcances, no que se refere aos avanços na construção das políticas urbanas no período 2004-2010. Coloca-se em questão se os elementos do desenho participativo do ConCidades favorecem ou não a realização dos potenciais de inclusão e de democratização das políticas urbanas.O desenvolvimento da pesquisa, realizada em 2010-2011, partiu de aportes no campo da democracia participativa, com ênfase nas instituições participativas, seus potenciais e elementos de variação. Destacando que a participação depende de fatores contextuais, de sua trajetória, do perfil da sociedade civil, do comprometimento do governo e dos desenhos institucionais, dirige-se a atenção para este último aspecto. O modelo analítico ancora-se em Fung (2004; 2006) e estrutura-se em três eixos: (i) participantes, (ii) formas de tomada de decisão e (iii) vinculação das decisões às políticas. A metodologia empregou recursos quali-quanti, realizando levantamentos documentais relativos ao Ministério das Cidades, às políticas urbanas no período e às Conferências das Cidades; neste último caso examinando e sistematizando as atas de suas reuniões e suas resoluções. A pesquisa indica o potencial democrático de o ConCidades engendrar avanços nas políticas urbanas e seus marcos legais, com variações ao longo da trajetória de sua atuação. Em relação ao desenho, salienta-se que a composição e a forma de escolha de representantes, dentre outros elementos, favorecem a inclusão politica e a participação. Evidenciam-se, também, limitações, principalmente seu caráter consultivo em relação às decisões da política, que tem sido objeto de questionamentos societários e propostas de alteração. Para além do desenho participativo, mudanças no âmbito institucional no Ministério e processos de participação na sociedade civil afetaram as práticas participativas e seus desdobramentos. Neste útimo sentido, destaca-se influência dos atores coletivos que integram o Fórum Nacional de Reforma Urbana, por meio de vários processos e repertórios de atuação. De uma perspectiva geral, o trabalho situa-se nos debates sobre as instituições participativas particularmente conselhos , enfatizando o desenho institucional como elemento que pode favorecer ou desfavorecer a participação deliberativa e seus efeitos nas políticas. De forma especifica, contribui ao focalizar uma experiência recente de participação nas políticas urbanas federais, ainda relativamente pouco abordada, passível de aprimoramento.

Dispersão decisória, centralidade política e entropia burocrática: mitigando custos transacionais na gestão públic

“…A centralidade política concerne à importância que a área temática do programa público tem para o projeto político dos grupos que ocupam posições de poder (Brasil, 2013;Lavalle, Voigt e Serafim, 2016). Ela se materializa na concentração de recursos e fluxos de ação àquelas áreas que mais se aderem aos interesses e fins políticos desses grupos, interferindo diretamente nas atividades e operações dessas áreas (Cardoso Jr., 2014).…”

“…São eventos que ocorrem com periodicidade específica, geralmente nos três níveis de governo, nos quais as principais questões e direcionamentos normativos de áreas temáticas em políticas públicas são determinados (Progrebinschi, 2010). A participação é aberta ao público, ainda que, nos níveis estadual e nacional, apenas delegados escolhidos tenham poder de voto (Ribeiro et al, 2015 (Santos e Avritzer, 2003;Brasil, 2013). Por fim, em terceiro lugar, temos o caso da entropia burocrática, que seria minimizada pelo contato constante dos agentes e técnicos não apenas com outros atores pertencentes à própria burocracia, mas, também, com indivíduos e grupos externos a esse contexto (Faria, 2017).…”

O que Fazem os Conselhos e Quando o Fazem? Padrões Decisórios e o Debate dos Efeitos das Instituições Participativas

“…Em vez de investir em controles que permitam postular a presença de relações de causalidade entre os afazeres dos conselhos e as variáveis de desempenho de políticas públicas ou de bem-estar (outcomes), privile-gia-se como unidade de observação algo que os conselhos realmente fazem: tomar decisões (outputs). O foco nas resoluções de conselhos mediante a análise de atas tem sido uma estratégia de pesquisa adotada para o serviço de propósitos analíticos diversos: avaliação das consequências do desenho institucional, caracterização do exercício da representação, exame das relações de poder entre conselheiros e das dinâmicas internas da deliberação, e até aferição da efetividade deliberativa dos conselhos (Fuks, Perissinotto e Souza, 2004;Avritzer et al, 2005;Cunha, 2007;Pires e Tomás, 2007;Brasil et al, 2013). Vale notar, em consonância com as questões mais recentes da agenda da efetividade das IPs, iniciativas de classificação das temáticas abordadas e decisões tomadas com base em análise de atas (Cunha, 2007(Cunha, , 2009(Cunha, , 2010Menicucci, 2010;Avritzer et al, 2005).…”

Participation and Influence: Democratization and the Shaping of a Public Policy in Brazil

“…Several authors, particularly those studying local participatory arrangements, equate participation with influence and changes in public policies (Brasil, Carneiro, Barbosa, & Almeida, ; Creighton, , p. 7; Nylen, ; Roberts, , p. 320; Wampler, ). Most of the literature that assesses Brazilian politics in participatory budget initiatives and municipal councils suffers from this problem.…”